摘要从我国行政法学界对于行政滥用职权的两种观点分析入手，将卫生行政滥用职权的范围界定为既包括滥用羁束裁量权，又包括自由裁量权，并在此基础上列举卫生行政滥用职权的六种主要表现。最后提出法院在对卫生行政滥用职权进行审查时，应坚持以合法性原则为主，以合理性原则为辅。同时针对合理性原则的主观性指出应从程序和具体化原则两个方面使之具有相对客观化，增强其在司法实践中的可操作性。
　　
　　关键词:卫生行政滥用职权；羁束裁量权；自由裁量权；司法审查
　　
　　行政滥用职权（滥用职权）不仅是国外行政法中的一个颇受青睐的问题，而且也是我国行政法学理论研究的重要内容之一[1]。不管是大陆法系的德国、法国和日本，还是英美法系的英国与美国，都将滥用职权作为行政救济和司法控制的对象，只不过基于各国法律传统、法律文化以及法律历史的不同，滥用职权在不同的国家具有不同的名称，而且其内涵、范围认定标准都存在一定的差异[2]。
　　
　　在我国，自从《中华人民共和国行政诉讼法》将滥用职权作为法院撤销被诉具体行政行为的理由以后,行政滥用职权的问题则备受学术界的重视。但是由于我国的立法并没有对行政滥用职权的内涵作出明确界定,加之行政滥用职权现象本身十分复杂,致使我国学术界至今尚未在滥用职权的认识上达成共识。本文对关于卫生行政滥用职权的学术观点进行分析，并对卫生行政滥用职权的内涵和主要表现作一梳理，以此阐述对于卫生行政滥用职权这一行政违法行为的司法控制。
　　
　　1卫生行政滥用职权的界定
　　
　　卫生行政滥用职权属于行政滥用职权的一种。在行政滥用职权的界定问题上,国内学术界主要存在着两种观点:其中有一种观点将行政滥用职权等同于滥用自由裁量权[2]；另一种观点则认为,滥用职权不限于滥用自由裁量权,羁束裁量权也可能被滥用。因此,滥用职权与滥用自由裁量权之间不能划等号。例如有的学者认为“……滥用职权的范围明显大于滥用自由裁量权的范围。滥用自由裁量权只是滥用职权的一种表现形式。除了滥用自由裁量权之外,滥用职权还包括滥用其他权限的行为[6]。”有的认为滥用职权“是指行政机关及其公务员行使权力,违背法律的目的,违反公共利益,并且往往为个人或少数人谋私利。滥用权力的范围比较广,包括滥用自由裁量权等行为[5]。”有的学者将现存的关于行政滥用职权的文章归纳为四种学说：违背法定目的说、显失公正说、综合说和列举说[3]。这种归类与划分对于我们正确认识行政滥用职权具有一定的启示，值得我们借鉴。笔者认为，我国现存的关于行政滥用职权的观点可以概括为广义说和狭义说。就广义而言，行政滥用职权不仅包括滥用自由裁量权，还包括羁束裁量权，而狭义的滥用职权只包括滥用自由裁量权，即将滥用职权等同于滥用自由裁量权。
　　
　　这两种观点争议的根源来自于羁束行政权与自由裁量权的划分。羁束行政，即“依法行政”，是行政法治的当然涵义，意味着行政机关行使权力必须有法律的授权。羁束行政权是与“无法律无行政”的严格主义法治相适应的。在严格主义法治时期，自由裁量权被排除在法定的权力之外，行政机关行使权力的唯一标准是法律的规定，除了法律的规定之外，行政机关没有丝毫的自由裁量权。英国法学大师戴雪关于法治的思想影响了英国以至于整个世界,他认为法治原则的一个重要因素是“绝对的或者超越的法治，反对政府有专断的、自由裁量的无限制的特权，英国人可以因破坏法律而受到处罚，但不会因为其他任何事情而受到处罚[3]。”所谓自由裁量权，根据美国行政法学的权威学者K•C•戴维斯的解释，“只要对行政人员的有效限制允许他有自由在行为或者不行为的可能进程中作出选择，行政人员就拥有自由裁量权”[11]。换言之，美国行政法学者戴维斯所言的自由裁量权就是行政人员对于行政事务的自由选择权。英国行政法学者D•J•加利根则说：“裁量权的中心含义可能如下：……官员在运用权力作出决定时，依照所行使的权力对确定决定的理由和标准享有相当大的自由空间[8]。”与羁束行政权不同的是，行政自由裁量权与传统行政法所奉行严格的“无法律无行政”原则是不相容的，因为传统的行政法将行政机关的权力限制在很小的范围内，遵循“管的最少的政府是最好的政府”的理念。而这一传统做法的前提是行政机关的职能在社会控制中并不是处于突出的地位，换言之，立法机关处于权力中心，它能为行政机关提供行使行政权力的标准和规则。十九世纪中后期，随着西方国家先后从在经济上从自由竞争阶段过渡到垄断阶段，亚当•斯密的自由放任政策为凯恩斯主义所取代，这种要求在法律中的反应就是引起法学界对“无法律无行政”传统的反思与重构。英国法学大师威廉•韦德针对戴雪关于法治的含义包含政府不应该拥有自由裁量权的观点，指出，“这种武断的观点在今天是不能被接受的……法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律控制它的行使。现代法治要求尽可能多尽可能广泛的自由裁量权”[8]。美国法学家庞德曾描述19世纪的美国法律称“法律使行政陷于瘫痪的情况”[10]。尽管法学界已大都认识到行政机关拥有自由裁量权对于现代社会的重要性，然而，“许多法律家并没有因此而被说服，他们批评授予行政官员广泛的自由裁量权违背了分权原则和传统模式实现的形式正义[13]。”以至于英国法学家艾伦说，“企图回到纯粹的自由放任政策，是国家缩减到仅执行收税员、警察和披戴甲胄之类的老的最小限度的职能，实际上拒绝整个现代文明的趋势[14]。”现代的法治原则不仅要求对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效的维护法律的秩序，因而政府拥有自由裁量权也是现代法治的内在要求。
　　
　　虽然世界上许多国家都将滥用职权作为重要的行政法学问题加以规定，但是只有部分国家将滥用职权规定为滥用自由裁量权，例如美国就在《美国法典》中将滥用职权明确定义为滥用自由裁量权，除此之外的大多数国家只是将滥用职权称为“权力滥用”，国外权威法律词典《布莱克法律词典》也只是将“权力滥用”定义为“以违反法律为目的而行使自己拥有的权力[9]。”这些国家并没有将权力分为羁束行政权与自由裁量权，而只是将滥用的对象定为权力。其次，自由裁量权的出现只是对于“无法律无行政”时代的羁束行政权的补充和扬弃，而不是对此的绝对抛弃。尽管在我国有许多行政法学者将滥用职权等同于滥用自由裁量权，但并没有一个行政法学者否定羁束行政权的存在。再次，狭义说将滥用职权定义为滥用自由裁量权，并不能解决所有的行政权力滥用问题。例如行政机关在作出专利强制许可时，本应当兼顾双方的利益，但却明确的偏袒一方，损害另一方的利益。在此情况下，行政机关的行为属于羁束裁量行为，而行政机关主观上存有故意并出于非法目的，行政相对人只能以“滥用职权”为由提起诉讼。最后，行政机关对于羁束行政权的违反所构成的行政违法行为并不能通过行政越权、适法错误、违反法定程序以及不履行或者不适当履行得到完全解决。因此将对羁束行政权的违反纳入滥用职权理论的范畴是必然的，而且也符合分类中的穷尽标准。由此可见，对行政滥用职权的界定目前学术界还没有一致意见，争论激烈，观点颇多，但他们都没有否定滥用职权具有背离法定目的，背离基本法理的内涵。其中学术界有代表性的观点是指行政机关行使职权时背离法定目的，背离基本法理，其所实施的具体行政行为虽然是形式上在其职权范围之内，但其内容与法律、法规所设定的该职权的用意相差甚远。